充分借鉴国际综合交通运输先进立法经验

依法提升运输服务协同性和均等化水平

《中国交通报》2023年5月31日 03版 视点

作者：胡清元 刘维林

“十四五”时期是加快建设交通强国的关键时期，需要以高质量立法保障交通运输高质量发展。一方面，我国交通基础设施网络虽已基本成型，但各种运输方式的整体性、协同性仍有待提升，运输服务在区域、城乡和群体层面的均等化不足，公众的交通权保障制度尚未建立，因此，亟需制定跨运输方式的统领性“龙头法”，引领综合运输服务和管理的整合优化。另一方面，《关于完善综合交通法规体系的意见》、《交通运输“十四五”立法规划》等相继印发，统筹推进综合交通运输的立法工作，酝酿和制定《交通运输法》已提上交通运输法制工作的议事日程。

在此背景下，加快《交通运输法》立法进程不仅是加强我国交通运输系统顶层设计的关键之举，还是提升运输服务协同性和均等化的必由之路。当前，全面推进《交通运输法》的立法工作，需要以国际视野放眼交通强国的立法实践，充分借鉴和对标国际先进经验，为加快建设交通强国做好法治保障。

国际立法实践——综合立法有助于统领各种运输方式

运输服务的协同性强调运输系统的整体优化和一体化，体现在运输服务部门内部不同子系统间的协调与同步；运输服务的均等化主要体现在交通运输基本公共服务的广泛覆盖，为城乡间、区域间和特殊群体提供与出行需求相适应的运输服务。从美国、法国、德国及日本的立法实践来看，有效协调、统一的综合交通运输法律有助于统领各种单一运输方式和运输节点，明确交通运输系统发展定位和基本规律原则，保障公民交通权的实现。

运输服务协同性方面的立法实践

运输组织协调化。当前我国法律体系下，交通领域立法特点是分领域立法，分别制定有《公路法》、《铁路法》、《港口法》、《海商法》、《邮政法》和《民用航空法》等法律以及《国内水路运输管理条例》、《道路运输条例》和《民用航空国内运输管理条例》等行政法规，一定程度上导致全国运输服务职能分散，部门间、区域间的多式联运信息互联互通机制不健全，信息系统协同不佳，行业监管协同困难等问题。美国、法国、德国及日本均在综合性交通法律中对运输服务相关部门加以明确或规定协调机制。美国、德国设立交通部（运输部）专门管理全国运输，并下设各运输方式的管理机构，推动运输服务协同性发展。法国在综合性交通立法中对运输组织的指导原则进行界定，明确国家和有关区域部门在地方分权和合同规划的框架内共同负责运输政策的制定和实施；运输组织部门和基础设施管理人员根据《国内交通基本法》规定的原则和方式，在大区一级和城市地区协调其行动和政策。日本也在其《交通政策基本法》总则中明确，各方需要相互协作，共同致力于推进与交通有关的措施。

运输基础设施标准化。旅客联程运输、货物多式联运等领域的标准规范，有助于推动各种运输方式功能融合、高效运行，更好实现运输服务标准协同以及运输服务市场主体协同等。法国在综合性交通法律《国内交通基本法》中规定，在交通基础设施和区域规划中，需要在确定目标时参考各种运输方式及其组合以及客运和货运流动的可预见趋势，并确定执行此类目标的方式和建议的行动标准，以便于更好的实现综合运输服务一体化，实现多种运输方式间的有效协调衔接。我国则主要依靠交通运输部发布的《综合交通运输标准体系》解决标准化问题，缺乏法律方面的规范指引。

重视国际协同问题。在国内国际运输服务协同方面，各国在重视运输服务国际竞争力的同时，还重视国际间的协调、接轨并领跑国际先进交通运输服务发展。例如，日本重视国际间的协调以及推动国际间协作，在《交通政策基本法》中提到，应当推动国际规格的标准化及其它国际性合作，在开发领域为其它国家提供技术方面的支持，推动国际间的技术协作。同时，在立法中明确增强国际运输服务竞争力，采取必要措施打造国际海上运输网以及国际航空运输网，并且对这些运输网的据点，如港湾、机场等进行整备，以促使这些运输网和国内交通网相互衔接，强化其功能。

运输服务均等化方面立法实践

运输服务的区域均等化。各国在综合性交通立法中，均聚焦区域问题设立针对性条款。美国《21世纪交通进步法案》、《安全、负责、灵活、高效的交通平等法案》等综合性交通立法的指导思想是实现交通与资源、区域、安全、环境等的和谐发展。日本在《交通政策基本法》中规定，由国家采取必要措施，加强区域间及区域内的交通，确保提供运输服务。法国在《国内交通基本法》中整个第三章为区域规划，其中包括交通基础设施区域规划以及区域联运规划等内容，在区域一级协调提供运输服务。

运输服务的群体均等化及城乡均等化。运输公共服务是国外综合性交通立法中的重要内容，重点聚焦运输服务的群体均等，并在其中对城乡均等有所涉及，其立法核心思想在于确立各运输方式统一适用的总体原则和具体标准以保障所有居民的交通权。美国《21世纪交通进步法案》中第二章为公共交通，详细规定了公共交通政策的目标、公共交通的定义、非歧视原则、补助金及维修金的拨款分配等内容。在城乡均等方面，规定了全州范围和非大都市的交通规划以及农村地区的公共交通补助。在群体均等方面，通过规定补助标准的形式，提高老年人和残疾人的交通补助。法国在《国内交通基本法》的总则中，明确全国范围内的机动性规划必须满足用户的需要，并落实每个人的权利。规定在出行规划编制起草过程中，需要有残疾人和行动不便者协会的代表参与；同时，明确在城市出行规划的目标和范围界定中应当包含改善人口低密度地区或农村地区和城市政策优先地区的居民，以及残疾人或行动不便者，使他们能够获得机动性服务的机会。

对我国立法工作启示——强化综合交通运输服务法律支撑

近年来，随着多方式融合化、一体化运输需求的日益增长，跨领域的综合交通方式已经成为旅客出行和货物运输的常态化选择。我国也在战略规划中对推进综合运输服务协同性和均等化做出了相应的部署和规划，如《交通强国建设纲要》中明确提出“推进城乡客运服务一体化，提升公共服务均等化水平，保障城乡居民行有所乘”。《国家综合立体交通网规划纲要》中也对运输服务的行业协同、信息系统协同、国际协同以及城乡、区域均等化作出部署。但与国际交通强国相比，我国综合交通运输服务尚缺乏法律法规支撑，不利于运输服务和管理的整合，需要以总则性、统领作用的法律法规固化交通运输改革的经验和成果，推进综合交通统筹管理的有效实现。

运输服务协同性的立法经验借鉴

综合性交通立法过程中，明确相关主体职能。在立法过程中，明确规定运输服务相关的责任部门及其职责。明确综合运输市场主体的资质认定标准及许可条件，推动不同交通运输领域市场主体互认。通过立法明确运输组织部门和基础设施管理人员的原则和方式，以便协调行动和政策。同时，明确各主体的监管职责，夯实监管责任，推动建立跨区域、跨行业信用奖惩联动机制。推动市场主体协同、监管协同等有效实现。

在综合性立法中对协同联动提出明确要求。健全各部门综合协调机制，完善地方交通运输主管部门与铁路、民航、邮政地方管理机构的协同联动机制。明确不同方式承运人之间的权利义务，厘清联合运输各承运人内部责任。确立承运人内部责任归责原则，形成统一法定的规则原则。健全有关行业组织，使联合运输具有组织保障，各运输主体能够更好地合作开展货物多式联运和旅客联程运输经营业务，完善合作机制。

综合性交通立法中明确负责收集、要求收集运输系统运行状况数据的权力。在数字经济时代，及时、准确的数据对运输服务协同性至关重要，信息的互联共享有助于实现部门间、方式间、区域间、企业间多式联运协同。在立法中明确规定数字服务的提供主体、数据信息采集的主体以及所涉数据清单、格式、处理和传输方式以及收集数字服务用户同意的方法。推动信息系统协同的高效实现。

运输服务均等化方面的立法经验借鉴

在综合交通立法中明确对基本交通权的保障。法国、日本等通过综合性的交通立法提出交通权的基本理念，并且明确综合性交通立法的目的是通过交通政策的实施逐步实现交通权，保证制定的法律条款中包含各种交通方式。交通权强调“居民拥有移动自由以及自由选择交通方式的基本权利”，这与运输服务均等化的最终表现形式一致。在综合性交通立法中以交通权立法的形式能够更好地实现运输服务均等化的目标。

立法明确政府是公益性运输的责任主体。国外综合性交通立法中，均明确提出过政府应制定相应的措施保障居民交通基本权利的逐步实现，包括弱势群体、边远地区、离岛居民在内的所有居民。实现运输服务均等化，其中包括非营利性的、为公众利益服务的部分，该部分服务是公益性运输服务。国外交通立法中都明文规定由中央政府或地方政府制定一定的交通政策保障公益性运输服务的供给，逐步实现交通权或移动权。明确政府是公益性运输的责任主体，能够保障公益性运输服务的有效供给。

本文系交通运输部2022年度交通运输战略规划政策项目“运输服务协同性和均等化法律制度研究”的阶段性研究成果。

  （胡清元系南开大学城市与区域经济研究所博士研究生，刘维林系南开大学经济与社会发展研究院研究员）