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杜传忠:经济新常态下推进我国区域协调发展的路径及对策

发稿时间:2017-06-22文章来源:经济与社会发展研究院

(人民网-理论频道)

党的十八届五中全会提出我国经济新常态下必须遵循的五大发展理念,把协调发展放在我国经济社会发展全局的十分重要的位置。协调发展的基本要义是协调和处理好发展中涉及到的各种重大关系,消除扭曲、缩小差距、补齐短板,实现各区域、各行业持续、协调、健康发展。其中,实现区域协调发展是贯彻、落实协调发展理念的重要方面。

一、近年来我国区域协调发展取得的成就及问题

经过多年的调整,特别是进入新世纪以来一系列重要区域协调发展战略的实施,我国区域结构的协调性有了一定程度的提升。到2008年,中西部和东北地区的经济增长速度首次全面超过东部地区。到2014年,中、西部地区生产总值增幅分别比东部高0.5个和1.1个百分点。2010-2014年,西部城乡居民收入增速均高于东部,东部与西部城镇居民人均可支配收入比率由1.47下降为1.44,农民人均纯收入比率由1.84下降为1.82。近年,西藏、新疆等少数民族集中居住地区明显发展,集中连片特殊困难地区扶贫攻坚成效明显,赣南等原中央苏区以及陕甘宁等革命老区自我发展能力明显增强,其他边疆欠发达地区人民生活水平也得到较大程度提高。广大中西部基础设施不断完善。高速和准高速铁路网络同步推进,民航事业加速起飞,电力供应极大改善,为经济进一步快速发展奠定了良好基础。目前,全国高速公路超过5000公里的8个省份中,中西部地区有5个。在社会事业发展方面,广大中西部地区全部实现九年义务教育,人均预期寿命大幅提升等。

区域协调发展思路及方式也得到进一步调整、优化。首先,进入新的区域协调发展阶段。继实施西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等区域政策之后,中央政府近年又提出京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”三大国家区域发展战略。一方面,通过发挥“一带一路”、长江经济带建设引领作用,促进和带动中西部发展,明确到2020年引导1亿人口在中西部就近城镇化,以进一步缩小东中西部发展差距;另一方面,在大力振兴东北老工业基地的同时,通过实施京津冀协同发展战略,以及促进环渤海地区合作发展,以缩小南北区域发展差距。这表明,与传统的区域协调发展政策不同,新时期我国区域协调发展更加注重“协调东中西、平衡南北方”的整体协调发展思路,全方位缩小区域发展差距,全面推进区域协调发展。特别是通过实施“一带一路”战略,将国内区域协同与对外开放更紧密地结合起来,为加快推进区域协调发展注入新的巨大动力。其次,区域协调发展政策支持更加具体和有力。根据我国区域协调发展的新形势和要求,我国进一步划分出某些特殊类型的落后地区,制定更加具体和有针对性的对策,促进这些地区发展。“十三五”规划增设了资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区类型,在支持贫困地区加快发展的同时,提出实施革命老区振兴发展行动、民族地区奔小康行动、沿边地区开发开放行动、资源枯竭地区转型、产业衰退地区振兴发展和生态严重退化地区转型发展等特殊类型发展重大工程等战略及规划,使促进区域协调发展的政策更加具体和有力。再次,空间开发重点转向以功能开发为重点。在空间开发方面重点转向功能开发方面,即调整和优化在点、线、面、体发展状态下逐步形成的区域分工,以带动区域发展转型。如“十三五”规划纲要提出,超大城市和特大城市要加快提高国际化水平,适当疏解中心城区非核心功能,强化与周边城镇高效通勤和一体发展,促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级,延伸面向腹地的产业和服务链,形成带动区域发展的增长节点。由此可见,我国在空间开发方面,更强调以“功能”开发为主导的方向。

二、现阶段我国区域协调发展存在的主要问题

尽管我国区域结构调整已取得明显成效,但仍存在诸多突出问题,主要表现在:第一,地区之间发展水平的差距仍然较大。目前,不同区域间的人均财政收入、人均占有财富等重要指标继续分化。用人均GDP最高和最低的行政区比值来衡量,美国是2.41倍,日本是2.62倍,印度是3.61倍,而我国2013年全国各省(自治区、直辖市)中,人均GDP最高的天津市与人均GDP最低的贵州省之间的差距为4.4倍。第二,区域人口分布与经济活动尤其是产业分布严重失衡。从三大主要城市群来看,京津冀、长三角和珠三角城市群的地区生产总值占全国GDP的41%,人口仅占全国总人口的22%;沿海11省(直辖市、自治区)地区生产总值占全国GDP的61%,人口仅占43%。第三,区域城镇化发展差距较大。东部地区城镇化率明显高出中西部地区。2015年,东部地区的北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南城镇化率分别为86.5%、82.6%、51.3%、67.4%、87.6%、66.5%、65.8%、62.6%、57.0%、68.7%和55.1%,除河北、海南的城镇化率低于全国平均水平外,其他东部地区城镇化率均高于全国平均水平;中部地区内蒙古、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南的城镇化率分别是60.3%、55.0%、55.3%、58.8%、50.5%、51.6%、46.9%、56.9%和50.9%,只有内蒙古、黑龙江和湖北的城镇化率略高于全国平均水平。西部地区四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西的城镇化率分别是47.7%、60.9%、42.0%、43.3%、27.7%、53.9%、43.2%、50.3%、55.2%、47.2%和47.1%,西部地区只有重庆的城镇化率水平高于全国平均水平,其他地区的城镇化率都未达到全国平均水平。可见,中西部地区城镇化水平明显低于东部地区。第四,区域基础设施和公共服务仍存在较大差距。基础设施建设方面,北京、上海、广州、深圳等国家中心城市和东部地区具有较强的财政投资能力,教育、医疗资源丰富,基础设施水平明显高于中西部地区。2015年,东部地区全社会固定资产投资规模分别超出中部、西部和东北地区88999亿元、91691亿元和191301亿元。在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面,中西部地区与东部地区差距依然较大。第五,中西部地区面临较为严峻的生态环境挑战。与东部地区相比,中西部广大地区生态比较脆弱,在生态环境保护与资源开发方面面临着更为严峻的挑战。

三、经济新常态下实现区域协调发展的思路及对策

实现我国区域协调发展,主要是处理好东部和中西部地区发展的关系、沿海和内地发展的关系。重点是要统筹区域发展,缩小区域间的发展差距。实现区域协调发展不但是经济问题,也是政治问题,是关系到社会稳定和国家长治久安的重大问题。对于到2020年全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。

1.推进区域协调发展的基本指南

在经济发展进入新常态的条件下,我国经济发展必须遵循五大发展理念,区域协调发展也必须按照五大发展理念的要求去推进。一是创新发展。实现区域协调发展,要求各区域实施创新驱动战略,特别是对中西部地区,进一步强化创新驱动,加快形成有利于创新发展的体制机制、技术创新系统,加快培育形成新的经济增长极和增长带。东部地区继续发展创新引领作用,并带动中西部地区实现创新发展。二是协调发展。主要是应促进实现区域整体平衡发展。实现区域协调发展,不只包括全国各大区域协调发展,各区域内部也要实现协调发展,并且后者是前者的前提和基础。各区域需针对薄弱环节补齐发展短板;通过改革实现要素在区域内有序流动,基本公共服务趋于均等。三是绿色发展。区域协调发展只是实现经济总量上的均衡,同时还应注重实现绿色发展,实现有质量的发展,绿色低碳发展。特别对广大中西部地区,在加快经济发展过程中,应形成有利于保护自然生态的绿色低碳循环发展产业体系。四是开放发展。开放是发展的动力,实现区域协调发展离不开经济开放发展,东、中、西三大区域之间应实现资源、要素合理流动,特别是促使东部优质资源更多地向中西部地区流动。中西部地区进一步扩大开放,形成沿江沿边全方位对外开放新格局。东部沿海地区继续在我国对外开放战略中发挥引领作用,并与中西部地区形成深度融合、互利合作发展的区域发展格局。五是共享发展。实现区域协调发展,从根本上说就是要使全国各区域人民共享经济、社会发展成果,特别是要缩小过大的区域发展差距,补齐农村贫困人口脱贫短板,加快革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区的发展。这实际上就体现了共享发展的基本要求。在推进我国区域协调发展过程中,应进一步体现共享发展的要求,通过推进区域协调发展,让全国各地区、各族人民都能更好地共享发展成果。

2.推进区域协调发展的思路及对策

为加快促进我国区域经济结构调整,应重点采取以下思路及对策:第一,进一步促进制度创新,充分发挥市场机制的决定性作用。在市场经济条件下,生产要素的跨区域自由流动是促进区域协调与一体化发展的关键。要进一步加快市场经济体制改革,促进生产要素的合理流动,破除限制要素自由流动的各种体制机制障碍,打破地区封锁和垄断,建立统一开放、竞争有序的市场体系,促进资源在各区域间的优化配置。中西部地区应进一步深化国企改革、财税体制改革、金融体制改革、对外开放等领域的一系列政策措施的实施与突破,促进各类市场主体行为更加活跃,形成区域经济持续快速发展的内在机制。

另外,在新的发展条件下,中西部地区应注重发挥资源丰富的比较优势,形成要素流进的洼地。为此,应进一步改善交通、能源、电信等基础设施,同时进一步简政放权,提高行政效能,健全市场法律制度,依法保护投资者合法权益,优化区域营商环境。

第二,有效发挥政府的作用。在市场经济条件下实现区域协调发展,不但要发挥市场机制的决定性作用,还应有效发挥政府的积极作用,实现市场与政府作用的有机结合。首先,有效实施区域发展重大战略。改革开放以来,我国出台了一系列区域发展战略和规划,到目前基本形成了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体格局。十八大报告将推动区域协调发展作为我国经济社会发展的重大任务。十八大后,我国在四大板块区域发展总体战略的基础上,又相继提出“一带一路”建设战略、京津冀协同发展战略、长江经济带建设战略。“十三五”规划明确提出要以区域发展总体战略为基础,以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。这些重大区域发展战略与规划的实施,将有效促进我国区域经济协调发展。为此,政府应完善重大区域发展战略与规划的实施机制,协调各区域、各部门利益及关系,有效推进区域发展战略与规划的实施。其次,大力推进基本公共服务均等化。我国区域差距除了表现为收入差距外,还突出表现为地区间的基本公共服务不均衡。促进基本公共服务均等化,政府具有不可推卸的责任。为此,政府在社会事业发展及规划过程中,应适当向中西部倾斜,如可将更多的公共事业机构、设施和项目安排到中西部特别是欠发达地区。鼓励支持广大中西部地区切实抓好义务教育和职业培训,加快新型城镇化建设,加大社会建设投资,促进社会各项事业快速发展。

第三,进一步扩大对外开放,不断为区域协调发展注入新动力。对外开放是我国的基本国策,也是促进我国区域经济协调发展的巨大动力。对外开放包括对外国的开放,也包括国内各区域之间的开放。应加快推进“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大区域战略,促进国际与国内经济发展的互联互通,形成沿海、沿江、沿边全方位的对外开放新格局。实施“一带一路”战略对带动中西部地区发展具有重要意义。应进一步加强同沿线有关国家和地区实行互利共赢的务实合作,打造路海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。通过实施这一战略,使长期处于内陆的中国西部地区一跃成为承东启西、连南接北的开放枢纽,从而大大加快这些地区的经济转型发展步伐,并进而为实现这些地区后发赶超创造新的条件。与此同时,推动沿海地区对接21世纪海上丝绸之路,以港口、码头建设为龙头,建设以远洋运输为主、内联外接、贯通内陆、通江达海的综合物流运输体系,有效推动国内发展与对外开放融合互动。

第四,更加注重城市群在区域协调发展中的重要作用。未来区域之间的竞争已不再是单个城市的竞争,而是以城市群和都市圈为基础的区域间的整体竞争。大城市群的形成及其分工、合作与竞争,将形成多极化、辐射带动力强的区域增长极,主导区域甚至全国经济的发展格局。为此,要高度重视发挥城市群的辐射带动作用,优先发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群,并进一步形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。要以国家中心城市为核心,重点建设具有全球影响力与竞争力的国家级城市群乃至世界级城市群;在城镇体系较健全、资源环境承载能力较强、辐射带动作用较强的区域中心城市,加强分工协作、提升城市功能、完善基础设施,积极培育区域性城市群;选取中西部各省区重点发展区域以培育地区性都市圈,引导形成支撑省区经济发展、吸纳人口转移的地区性城市群。

第五,注重利用新一轮产业革命物质、技术成果加快区域经济协调发展。当今世界,一场新产业革命正在孕育发生,必将对我国包括区域协调在内的全方位发展产生重要影响。应积极把握新产业革命发展进程,注重利用新产业革命物质、技术成果加快推进区域协调发展。较突出的方面:一是有效利用互联网、大数据、云计算、物联网等新一代信息技术,强化全国及各区域交通物流等基础设施网络的建设和完善,加快推进以高铁为代表的交通体系朝快速化、网络化方向发展,由“以点带面”、“以线带面”传统发展模式迈向“以网带面”的新型发展模式,更高效地促进要素在不同区域间的流动。二是通过互联网与大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的广泛应用,将创新链、要素链、产业链、价值链等连接成为跨区域和城际联动发展的纽带,进一步强化不同区域经济、技术联系,为区域协调发展提供强有力的技术支撑。